Bekendmaken van beheersverordeningen

Uitspraak

Op 6 augustus deed de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een uitspraak waarin onder andere aan de orde kwam op welke wijze een beheersverordening bekendgemaakt moet worden.

Een beheersverordening is een algemeen verbindend voorschrift, dat op grond van artikel 1.2.1 van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) op www.ruimtelijke plannen.nl beschikbaar gesteld moet worden. Artikel 1.2.3 van het Bro bepaalt dat zo’n verordening elektronisch vastgesteld moet worden. Het besluit (of de Wet ruimtelijke ordening) bepaalt echter niet hoe een verordening bekendgemaakt moet worden. Daarvoor gelden daarom de algemene regels voor algemeen verbindende voorschriften van artikel 139 van de Gemeentewet.

In casu had de gemeente Zundert de beheersverordening Buitengebied Rijsbergen bekendgemaakt in de Staatscourant en op de gemeentelijke website en beschikbaar gesteld op www.ruimtelijke plannen.nl. Op de laatste website was de volledige tekst van de verordening te vinden. De Afdeling is van oordeel dat – nu bekendmaking van een algemeen verbindend voorschrift in een elektronisch uitgegeven gemeenteblad kan plaatsvinden – met deze wijze van bekendmaking is voldaan aan de bedoeling van artikel 139 van de Gemeentewet.

Wet is gewijzigd

Er valt wel iets te zeggen over de overwegingen van de Afdeling. Wat mij betreft had het onderscheid tussen bekendmaken en beschikbaar stellen wel iets verder toegelicht mogen worden. Voor de praktijk lijkt mij echter belangrijk dat de bedoelde overweging (r.o. 3.2) begint met de vaststelling dat Zundert geen gemeenteblad uitgeeft. Dat is sinds 1 januari van dit jaar anders: nu schrijft de Gemeentewet voor dat elke gemeente een (langs elektronische weg uitgegeven) gemeenteblad moet hebben.

Daarmee lijkt de waarde van deze uitspraak vooral dat nu vaststaat dat voor de bekendmaking van beheersverordeningen inderdaad de regels van artikel 139 van de Gemeentewet van toepassing zijn. En die regels zeggen sinds 1 januari dat bekendmaking geschiedt door opname van de tekst van de regeling in een gemeenteblad.

De praktijk

Samengevat geldt dus voor beheersverordeningen dat zij:

  • elektronisch vastgesteld moeten worden (artikel 1.2.3 Bro)
  • beschikbaar gesteld moeten worden op www.ruimtelijke plannen.nl (artikel 1.2.1 Bro)
  • bekendgemaakt moeten worden door het opnemen van de tekst in het gemeenteblad (artikel 139 Gemeentewet) en
  • (nog niet genoemd) beschikbaar moeten worden gesteld in de CVDR (artikel 140 Gemeentewet)

In de praktijk geeft het plaatsen van deze verordeningen in de CVDR of in het elektronisch gemeenteblad door hun aard en omvang nog wel eens problemen. Dat kan door een slimme samenstelling worden opgelost. De tekst van de verordening (die nu vaak als een bijlage ergens in het document verstopt zit) moet als hoofdtekst worden opgemaakt en al het kaart- en eventueel fotomateriaal wordt dan als bijlage geformuleerd. Volgens artikel 139 van de Gemeentewet hoeven de bijlagen niet elektronisch bekendgemaakt te worden, mits de verordening dat wel zelf bepaalt (artikel 139, derde lid).

Voor de opname in de CVDR durf ik vol te houden dat in dat geval de bijlagen kunnen worden aangemerkt als bijlagen die zich door hun aard niet lenen voor elektronische beschikbaarstelling (artikel 6, tweede lid, aanhef en onder d, Besluit bekendmaking en beschikbaarstelling regelgeving decentrale overheden). Weliswaar moeten die bijlagen elektronisch op www.ruimtelijkeplannen.nl beschikbaar gesteld worden, maar die bijlagen lijken niet zo geschikt voor opneming in de CVDR. En als in de in de CVDR beschikbaar gestelde tekst een IMRO-nummer wordt opgenomen, is toch aan de bedoeling van artikel 140 van de Gemeentewet voldaan: er is op eenvoudige wijze een geconsolideerde tekst van de regeling te raadplegen.

Toch een publicatieblad voor regio’s

Deze week was er goed nieuws voor de regionale samenwerkingsverbanden (gemeenschappelijke regelingen). Sommige regio’s hebben de bevoegdheid om algemeen verbindende voorschriften (verordeningen) vast te stellen. Op dit moment is niet helemaal zeker hoe zij die verordeningen moeten bekendmaken. Gemeenten zetten hun verordeningen sinds 1 januari in een elektronisch gemeenteblad. Dat doen zij vanwege een wijziging van de Gemeentewet (artikel 139). Op regio’s is voor het bekendmaken de Gemeentewet ook van toepassing, maar voor hen is de tekst van die wet bevroren per 6 maart 2002. Voor hen dus nog geen elektronische bekendmaking, lijkt mij.

Bij het parlement is een wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen aanhangig (Kamerstuk 33 597). Volgens het wetsontwerp hoeven we niet meer in de Gemeentewet te kijken als we willen weten hoe regio’s verordeningen bekend moeten maken. Die manier van bekendmaken wordt uitgeschreven in de Wet gemeenschappelijke regelingen. Tot nu toe regelde het wetsontwerp dat regio’s verordeningen bekend moesten maken door die te plaatsen in de gemeentebladen van alle aangesloten gemeenten. Dat zou voor grote regio’s met veel aangesloten gemeenten erg onhandig geweest zijn. En het had grote risico’s gegeven, bijvoorbeeld dat een gemeente zou vergeten om een verordening bekend te maken of de verkeerde tekst zou plaatsen.

Deze week verscheen de Vierde Nota van Wijzigingen op het wetsontwerp. In een nieuw artikel 32ja van de Wet gemeenschappelijke regelingen wordt nu opgenomen dat regio’s nu ook zelf een publicatieblad kunnen uitgeven. Dat kan alleen een elektronisch publicatieblad zijn, uitgegeven via de Gemeenschappelijke Voorziening voor Officiële Publicaties (GVOP). De Minister van BZK zal nog nadere regels opstellen.

Het Bureau Wetgeving van de Tweede Kamer verzorgt bijgewerkte teksten van wetsontwerpen die worden behandeld. De zogeheten “bijtekst” van Kamerstuk 33 597 staat op de pagina Regelgeving van mijn website.

Versoepeling arbeidsmarkt niet doeltreffend

Volgens het Lenteakkoord moet de ontslagbescherming versoepeld worden. Daarmee schiet de coalitie doeltreffend in eigen voet. Waarom?

Het grootste probleem in de Nederlandse economie is op het moment het verminderde consumentenvertrouwen. Dat is de belangrijkste reden waarom ons land zo veel minder presteert als vergelijkbare landen als Duitsland en België. Het is goed mogelijk dat dit te maken heeft met de arbeidsmarkt.

Nieuwe banen

Laat ik mijn positie uitleggen. Nadat ik 25 jaar ambtenaar ben geweest, wilde ik bij een andere overheidsinstantie (!) aan de slag. Maar nergens worden nog vaste contracten aangeboden. Toch heb ik het erop gewaagd en ik heb heel leuk werk. Wat ik alleen niet heb is zekerheid: bij ontslag krijg ik alleen nog WW en bij een bovenmodaal inkomen is dat aanzienlijk minder dan 70% van het laatstverdiende inkomen. Ik denk dus dat als ik vandaag een hypotheek moest afsluiten, de bank daar geen enkel vertrouwen in zou hebben. En ik ben voorzichtig met grote uitgaven.

Nieuwe toetreders

In die zin verkeer ik dus op enkele punten in dezelfde positie als de jongeren die op dit moment willen toetreden tot de arbeidsmarkt. In het afgelopen jaar zijn er maar 2.000 vaste contracten vergeven. Zoals we in Trouw lazen, nemen ze blijmoedig genoegen met het ontbreken van zekerheid. Een hypotheek zit er alleen niet in en grote uitgaven al helemaal niet.

Huidige contracten

Wat levert die verminderde ontslagbescherming nu eigenlijk op? Volgens Marius Winter (in Tros Nieuwsshow van zaterdag 12 mei) heel erg weinig. De gedachte achter die “versoepeling” is mogelijk” easy to fire = easy to hire, ofwel als werkgevers niet aan personeel vast zitten, zullen ze eerder mensen aannemen. Maar het is al reuze simpel om mensen te ontslaan: iedereen die van baan verandert of een nieuwe baan wil, krijgt hoogstens een jaarcontract. En na dat jaar hoef je geen reden op te geven voor ontslag. In het ambtenarenrecht (!) kan dat zelfs zonder al te veel moeite tussentijds.

De voorgestelde versoepeling van de ontslagbescherming is, dat iemand die ontslag krijgt, zelf maar naar de kantonrechter moet gaan als hij meent dat dat niet terecht was. Verder dalen de huidige ontslagvergoedingen met 75%.

De samenvatting lijkt dus: niet alleen bepaalde groepen, maar ook mensen met een “vaste” aanstelling moeten zich zorgen maken over de toekomst. En daarmee schiet de coalitie zich in eigen voet. Want in plaats van een soepeler werkende arbeidsmarkt creëert zij een stagnerende vraag naar producten.

Werkgevers

Dit wordt veroorzaakt door een foutje in de (neo-)liberale economische theorie. U kent haar wel: die van het welbegrepen eigenbelang. Elke bakker zal vanwege dat principe het allerbeste brood bakken tegen een zo gunstig mogelijke prijs. Zo zorgt de concurrentie voor de gunstigste voorwaarden voor consumenten en bakkers. Helaas is het collectieve belang toch iets anders als de optelsom van individuele belangen.

Laten we eens kijken naar de aannemerij. Ik kan mij voorstellen dat de gemiddelde aannemer verguld is met de versoepeling van het ontslagrecht. Sterker nog: aannemers spelen al lang in op de veranderingen op de arbeidsmarkt. Heel veel bouwvakkers hebben tijdelijke contracten of werken als ZZP’er. Geweldig nieuws voor de aannemer, want met die flexibele arbeidsmarkt kan hij de beste kwaliteit huizen bouwen tegen de laagste prijs. Wat dan weer jammer is, is dat door die flexibele arbeidsmarkt geen enkele bank nog een hypotheek geeft en er dus geen huis meer verkocht wordt.

Conclusie

De wal begint het schip dus te keren. Alleen kun je van de individuele aannemer niet verwachten dat hij (als enige) wel vaste contracten aanbiedt. Dat zal dus collectief geregeld moeten worden. Hopelijk gaan de plannen van de coalitie niet door: ze doen meer kwaad dan goed. Maar misschien moeten we de zekerheid voor werknemers zelfs wel verbeteren. Dat is, zoals uit het voorbeeld blijkt, ook heel goed voor het bedrijfsleven. Dat vraagt wijsheid van de politici en – denk ik – druk van een sterke vakbeweging. Moeten mijn jongere collega’s wel lid worden, want collectieve belangen kun je nu eenmaal niet individueel behartigen.

Waakhond

Het CBP vindt dat we geen beelden op het internet moeten zetten van een in ons bedrijf of huis gepleegde inbraak. Daar zijn veel reacties op. De teneur is dat men het onbegrijpelijk vindt dat de privacy van de inbreker zwaarder lijkt te wegen dan het belang van degene wiens privacy zojuist op flagrante wijze door hem werd geschonden. Het CBP vindt het plaatsen van beelden toch te veel lijken op eigenrichting: het zonder tussenkomst van de overheid zelf halen van genoegdoening. Bovendien zouden de beelden van “verdachten” ten onrechte criminaliserenNu zijn er best juristen die vinden dat er geen enkel bezwaar tegen bestaat als je je fiets van de dief terugpakt. Zo lang je de dief maar geen lichamelijk letsel toebrengt. De overheid is nu eenmaal niet overal tegelijk. Mag ik daarom (met een knipoog) de volgende suggestie doen?

Plaats bij de camera in je winkel een bordje met de tekst “Ruimte met camera beveiligd. Wie de ruimte buiten de openingstijden betreedt, verleent toestemming voor het doorgeven van de beelden op het internet.” Bij de beelden op het internet hoort een tekst als “U ziet hier beelden van mensen die onze kluis leeghalen. Wij vonden dat heel vervelend, maar mogelijk hadden zij er een goede reden voor. Help ons met deze mensen in contact te komen voor een gesprek dat tot meer begrip leidt.”

Moeten ambtenaren gewone werknemers worden? (mei 2011)

In Binnenlands Bestuur van 29 april staat in een interview met prof. Roel Bekker dat die niets heeft met het eigene van de overheid. Volgens hem zijn er te veel functionarissen met een ambtelijke status. Het belangrijkste bezwaar daarvan is naar zijn oordeel dat er door de verschillende systemen te weinig mensen de overstap tussen overheid en bedrijfsleven maken. Daarbij zou overigens ook de beloningssystematiek, met name aan de top, bij de overheid te weinig flexibel zijn.

Uit het interview wordt niet duidelijk of de heer Bekker kennis heeft genomen van het advies van de Raad van State over het initiatiefvoorstel van Koser Kaya en Van Hijum. Het advies (en de samenvatting)  staat op de website van de Raad van State. De reactie van de indieners is via die pagina ook te raadplegen.

Iedereen (zowel de Raad van State, prof. Bekker, als de indieners) is het erover eens dat het niet zo is dat de arbeidsvoorwaarden van ambtenaren (in de zin van beloning of ontslagvergoeding) niet heel veel gunstiger zijn dan die in het bedrijfsleven. Aan de top zijn die voorwaarden zelfs minder gunstig.

De Raad van State ziet redenen om de ambtelijke status te handhaven. De overheid heeft het geweldsmonopolie en zij kan haar minder winstgevende “bedrijfsactiviteiten” niet zo maar beëindigen. De ambtelijke rechtspositie betekent dat de overheid eenzijdig arbeidsvoorwaarden en opdrachten kan opleggen. Daar staat een bescherming tegen die besluiten tegenover. Verder zijn alle verschillen (bijvoorbeeld lange ontslagprocedures) geen gevolg van de wettelijke verschillen, maar van de manier waarop met die procedures wordt omgegaan.

De belangrijkste kritiek van de Raad is dat niet duidelijk is wat de indieners met “normalisatie” bedoelen. Een aantal door de Raad uitgesproken vermoedens wordt door de indieners uitdrukkelijk tegengesproken. Uiteindelijk blijft dus over dat de indieners er bezwaar tegen hebben dat bij arbeidsverhoudingen naast een privaatrechtelijke ook bestuursrechtelijke variant bestaat.

Daar zijn twee dingen van te zeggen. Allereerst bestaat de mogelijkheid dat de omzetting van de ambtelijke status in privaatrechtelijke arbeidsovereenkomsten veel meer gaat kosten dan het oplevert: volgens een rapport van SEO Economisch Onderzoek en Regioplan kost de “harmonisatie” tussen de € 76 en € 245 miljoen. De baten liggen tussen de € 5 en de € 7,6 miljoen per jaar. De terugverdientijd is volgens de onderzoekers het meest waarschijnlijk een jaar of 23.

Het tweede punt is dat alleen het naast elkaar bestaan van twee systemen op zich geen reden voor zulke uitgaven kan zijn. Of gaan we straks naar angelsaksisch model het openbaar ministerie vervangen door advocaten die voor de samenleving optreden? En vergunningen door overeenkomsten?

Moeten ambtenaren gewone werknemers worden?

CDA-Kamerlid Eddy van Hijum en zijn D66-collega Fatma Koser Kaya willen dat ambtenaren (behalve rechters en militairen) gewone werknemers worden. Dat zou de flexibiliteit van de overheid bevorderen. Zij zijn met hun voorstel minstens voorbarig, blijkt uit een brief van de SCO (niet meer beschikbaar). De brief van de SCO lijkt mij een prima uitgangspunt. Het zou de minister sieren als hij op korte termijn aangeeft wat hij van de procedurele kant van de reactie vindt.

Inhoudelijk zou ik graag toevoegen dat een stevige ambtelijke rechtspositie een vereiste is voor het goed functioneren van de democratie (denk aan Weber). Een ambtenaar die al te gemakkelijk ontslagen kan worden, kan de politieke leiding niet langer kritisch adviseren. In niet te verwaarlozen aantallen gevallen is het goed als bestuurders op (bijvoorbeeld) het bestaan van grondrechten gewezen worden. En bij de behandeling van klachten en bezwaren is het goed wanneer iemand het voor de burger durft op te nemen.

In de tweede plaats (we zien dat momenteel aan de collega’s nota bene bij defensie) is de ambtenaar voor zijn positie meer dan een gewone werknemer afhankelijk van de wensen van de “werkgever”. Een autofabrikant moet voor een ontslag aantonen dat er helaas onvoldoende auto’s worden verkocht om mensen aan het werk te houden. In het openbaar bestuur lijkt langzamerhand het verleggen van prioriteiten al voldoende reden voor ontslag.

De toenemende onzekerheid voor ambtenaren leidt ertoe dat steeds meer hoger opgeleiden zich als consultant aanbieden. De werkzekerheid is vergelijkbaar en zij hebben dan tenminste de kans om een buffer op te bouwen. Niet alleen wordt de overheid daar niet goedkoper van, het betekent ook dat er meer mensen voor de overheid gaan werken die begrijpelijkerwijs niet in de eerste plaats letten op het publieke belang, maar op de mogelijkheid van een vervolgopdracht.

Opheffen stadsdelen (april 2011)

Op 23 maart verscheen het Concept Wetsvoorstel afschaffing deelgemeenten. Inderdaad gaat het kabinet niet zo ver dat het ingrijpt in de gemeentelijke autonomie. Alleen de mogelijkheden voor binnengemeentelijke organen om bijvoorbeeld verordeningen vast te stellen, komen te vervallen. De Memorie van Toelichting houdt uitdrukkelijk de mogelijkheid open om territoriale bestuurscommissies in te stellen. Zie pagina 2 van de Memorie van Toelichting.

Voor de Rotterdamse deelgemeenten gaat volgens de verordening om niet meer dan acht bevoegdheden uit de lijst 1A bij de Deelgemeenteverordening 2010. De lijst van overgedragen collegebevoegdheden (1B) is een stuk langer.

Met deze wijzigingen hoopt het kabinet de overheid € 15,1 miljoen te besparen. Volgens zijn berekening zullen Amsterdam en Rotterdam dat besparen op de bezoldiging van de bestuurders deelgemeenten. Het scheelt de rijksoverheid niets, want gemeenten met stadsdelen krijgen geen hogere uitkering uit het Gemeentefonds.

Wanneer de besparing wordt gehaald, is niet zeker, want de wetswijziging gaat op zijn vroegst in 2014 in. En dan moeten eerst de betaling van wachtgelden nog beëindigd  zijn. Vooralsnog zijn  de betrokken gemeenten nog niet erg enthousiast over de bezuiniging die hen langs deze weg wordt opgedrongen.

Kortom: we hebben hier te maken met symbool-wetgeving. Het kabinet heeft de mond vol over “bestuurlijke drukte” die zo wordt bestreden. Maar dit voorstel vermindert die drukte nauwelijks: de stadsdelen worden ingewisseld voor territoriale commissies en financieel is het ook niet erg interessant. Althans als je dat vergelijkt met de bezuinigingsdoelstelling die Amsterdam zich stelt voor de gemeentelijke bedrijfsvoering (€ 112 miljoen).

Opheffen stadsdelen

Reactie op het artikel ‘Einde stadsregio’s heeft geen effect op bestuurlijke drukte’ uit Binnenlands Bestuur 41.

Volgens het Regeerakkoord komt het kabinet met voor stellen tot afschaffing van de WGR+ en deelgemeenten c.q. deelgemeenteraden. Het is maar de vraag of een simpele wijziging van artikel 87 van de Gemeentewet volstaat.

Immers, volgens artikel 124 van de Grondwet wordt de bevoegdheid tot het regelen van hun huishouding aan de besturen van gemeenten en provincies overgelaten.

De Rotterdamse deelgemeenten zijn in de jaren zeventig ontstaan uit allerlei verschillende vormen, zoals wijkraden en sociale wijkopbouworganen. Dat waren soms meer, soms minder formeel georganiseerde gemeentelijke commissies.

Naarmate die commissies meer bevoegdheden kregen, ontstond de noodzaak om na te gaan of zij representatief waren voor de bevolking in de wijk. Toen men deelgemeenten de bevoegdheid wilde geven om een verordening vast te stellen, was dat zelfs noodzakelijk. Volgens artikel 4 van de Grondwet heeft namelijk iedere Nederlander het recht algemeen vertegenwoordigende organen te kiezen. Daarmee was het nuttig om een regeling in de Gemeentewet op te nemen.

Een wijziging van de Gemeentewet is onvoldoende om het grondwettelijke recht in te perken het gemeentelijke bestuur zelf in te richten.

Wat levert het afschaffen van de WGR+ regio’s op? Het enige verschil tussen die regio’s en gemeenschappelijke regelingen is dat de regio’s verplicht een aantal vaste taken uitvoeren. Daar waar in die regio’s al wordt samengewerkt, is omzetting naar een gewone gemeenschappelijke regeling niet echt een probleem.

Kortom: het realiseren van deze wensen lijkt een inbreuk op de gemeentelijke autonomie. Dat vraagt wat van beleidsambtenaren om hier een acceptabel plan voor te ontwikkelen. Had men het eigen opschrift van het hoofdstuk Bestuur maar beter gelezen: ‘Het bestuur wordt georganiseerd vanuit de principes: je gaat erover of niet. Alleen dan kan een kleine overheid worden gevormd met minder ambtenaren’.

gepubliceerd als ingezonden brief in Binnenlands Bestuur

In Binnenlands Bestuur van 19 november merkt W.J.N.M. Snoijink, gerechtsambtenaar, op dat ik geen groot kenner van het staatsrecht ben, omdat de Grondwet bepaalt dat de Gemeentewet de inrichting van het gemeentebestuur regelt. Maar dat is nu precies mijn punt: de geschiedenis heeft geleerd dat de praktijk ook wegen buiten de wet om vindt. En die wegen moeten bij een regeling dus allemaal afgesloten worden.

Borstklopperij

Amsterdam wil betogingen voor en tegen Wilders niet verbieden (Trouw, 26 oktober). Dat zou zijn omdat Amsterdam het recht op demonstratie zo hoog in het vaandel heeft staan. Daarmee wekt de woordvoerster van de gemeente de suggestie dat men in Amsterdam erg ruimhartig is. Nou moet het niet gekker worden. Het recht op demonstratie is vastgelegd in artikel 9 van de Grondwet en het wordt uitgewerkt in de Wet openbare manifestaties. Voor demonstraties hoeft geen vergunning te worden aangevraagd; ze moeten alleen gemeld worden. De rechter geeft niet veel ruimte aan burgemeesters die op grond van zo’n melding een demonstratie willen verbieden. Goed dat Amsterdam zich aan de wet houdt, maar reden voor borstklopperij is dat niet.

gepubliceerd als ingezonden brief in Trouw

Droombaan

Nout Wellink van De Nederlandsche Bank (DNB) krijgt veel kritiek. Had hij eerder of krachtiger moeten ingrijpen bij DSB? Hij is het er zelf mee eens dat de vergunning voor die bank in 2005 beter had gekund. Maar hij vindt dat DNB die beslissing toch in redelijkheid kon nemen. Je kunt geen jaren in de toekomst kijken.

Nu gaat het mij niet zozeer om Wellink, maar om de verwachtingen die wij van topfunctionarissen hebben. Regelmatig doen die een beroep op onze redelijkheid. Zij zijn immers ook maar mensen. Waarom hebben we dan toch zulke hoge verwachtingen van hen? Vaak volgen we de redenering dat iemand meer zijn best zal doen, als we een betere beloning in het vooruitzicht stellen. Hoe meer we betalen, hoe knapper iemand wel moet zijn. Uiteindelijk denken aandeelhouders en commissarissen dat iemand die vele malen de Balkenendenorm verdient, wel wonderen zal kunnen verrichten.

En dat hadden we dan mooi gedroomd.

gepubliceerd als Denktank in Trouw

juridisch advies decentrale overheid